De Europese fondsvormingen voor noodgevallen en het budgetrecht
Er is dus alle aanleiding, in het kader van de huidige onderhandelingen over de Rijksbegroting en de op te voeren posten en te fiscaliseren feiten – zoals sparen en beleggen door de burger – eens te kijken naar de fondsvormingen op het niveau van de Europese Unie. Deze vormingen worden gezien als urgentie-maatregelen te treffen in situaties van noodtoestand. Als daden van doeltreffend bestuur in een geval waarin de onzijdigheid en de zelfstandigheid van de Unie als supranationaal samenwerkingsverband direct worden bedreigd. De Commissie, altijd tuk op centrale machtsuitbreiding en verdere jurisdictie ingrepen ten nadele van de lidstaten, is er kampioen in om dergelijke dreigende noodtoestandsituaties te definiëren en dwingend op te leggen via wetsbesluiten ter uitvoering van de aan de Unie toekomende taakstellingen en zorgplichten. Daarom hamert Ursula von der Leyen zo heftig en persistent op de aanstaande inval van de Russische Federatie, een verhaal dat maar al te graag verder wordt uitgeserveerd door de talloze geheime diensten binnen de lidstaten. Zo was ook Frans Timmermans steeds bezig om de Apocalyptische toestanden te schilderen tengevolge van de klimaatontwikkelingen die de mensheid op haar geweten had. Om een noodfonds te rechtvaardigen waaruit hij naar believen putten kon ten behoeve van bepaalde door hem gekoesterde NGO’s. De Europese Noodfondsen en hun aanbestedingen zoals het Europese Defensiefonds, het Coronafonds zijn juridisch zuivere uitvoeringsmaatregelen van de Europese Commissie die vrijwel geheel buiten de parlementaire controle blijven van het Europese Parlement, ook in het patroon van uitgefaseerde aanbestedingen. Het gaat om executive power. Niet om legislative power. Ook niet via de instituten die opgericht worden om de fondsen aan te besteden, te beheren naar boekhouding en verantwoording. Is dat geen flagrante inbreuk op het parlementaire budgetrecht dat aan het bestuur van de Unie de noodzakelijke legitimatie moet geven?
De vraag of noodfondsen en crisisesmechanismen (zoals het Coronafonds / NextGenerationEU en het Europees Defensiefonds (EDF)) een inbreuk vormen op het parlementaire budgetrecht, in onderwerp, hoe kan het ook anders, van de meest fundamentele en actuele constitutionele debatten over de machtsverhoudingen binnen de Europese Unie. Politieke analisten, rechtsgeleerden en Europarlementariërs zelf zijn verdeeld over deze kwestie. De argumenten laten zich verdelen in twee perspectieven: de kritiek op het democratisch tekort enerzijds, en de verdediging van de noodtransities en bestaande controlemechanismen anderzijds. Laten we de principale kritiek eens bekijken vanuit de invalshoek van de uitholling van het Budgetrecht van het Europese Parlement. Een constitutioneel defect dat door de Raad van Europese Regeringsleiders zorgvuldig gekoesterd wordt. Kritische juristen en Europarlementariërs stellen dat constructies zoals het Coronafonds (specifiek de Herstel- en veerkrachtfaciliteit of RRF) de grenzen van de EU-verdragen opzoeken. Hun argumenten luiden als volgt:
- Gebruik van Artikel 122 VWEU: Het Coronafonds werd destijds opgezet via Artikel 122 van het Werkingsverdrag van de Europese Unie (VWEU). Dit artikel is bedoeld voor noodsituaties en rampen, en geeft de Raad van de Europese Unie (de lidstaten) en de Europese Commissie de bevoegdheid om snel te handelen, waarbij het Europees Parlement buitenspel staat als mede-wetgever. Critici zien dit als het omzeilen van de normale democratische wetgevingsprocedure.
- Geleend geld buiten de reguliere begroting: De honderden miljarden euro’s voor NextGenerationEU zijn door de Commissie geleend op de kapitaalmarkten. Omdat dit als “externe bestemmingsontvangsten” (off-budget) wordt behandeld, valt de dagelijkse allocatie en besteding van deze middelen grotendeels buiten het traditionele jaarlijkse budgetrecht van het Parlement.
- Prestatiegestuurde uitgaven (Milestones): Bij de RRF keurt de Commissie betalingen aan lidstaten goed op basis van het behalen van vooraf afgesproken hervormingen en mijlpalen (milestones), in plaats van traditionele declaraties. Het Parlement heeft geen formele stem in het goed- of afkeuren van individuele nationale plannen of uitbetalingen; die macht ligt bij de Commissie en de Raad.
- Uitgefaseerde aanbestedingen en defensie: Bij fondsen zoals het Europees Defensiefonds (EDF) spelen nationale veiligheid en industriële vertrouwelijkheid een grote rol. De complexe governance en het patroon van meerjarige, flexibele aanbestedingsprocedures maken het voor zowel het Europees Parlement als nationale parlementen uiterst moeilijk om effectief operationele controle uit te oefenen op wie het geld krijgt en waarom.
De verdediging van deze breed om zich heen grijpende fondsvorming komt neer op de flexibiliteit en de mogelijkheden van de Achteraf-Controle. Tegenover de even weer gegeven kritiek staat immers de visie van de Europese Commissie en voorstanders van de huidige structuur. Zij werpen tegen dat er wel degelijk sprake is van democratische legitimiteit en controle, zij het op een andere manier:
- Medewetgevende basis: Hoewel de Commissie de fondsen uitvoert, zijn de verordeningen die de kaders, regels en budgetplafonds van het EDF en de RRF bepalen, destijds wél via de normale procedure door het Europees Parlement goedgekeurd. Het Parlement heeft dus vooraf de democratische kaders geschapen. Maar daarbij geldt steeds de bedenking: was het Parlement daarbij wel adequaat geïnformeerd? En er is alle aanleiding om die vraag ontkennend te beantwoorden.
- De Kwijtingsprocedure (Discharge): De belangrijkste politieke hefboom van het Parlement is de jaarlijkse kwijtingsprocedure. Het Parlement controleert achteraf via zijn Commissie Budgettaire Controle (CONT) nauwgezet de uitgaven van de Commissie en kan weigeren de Commissie decharge te verlenen als er misbruik of een gebrek aan transparantie wordt geconstateerd.
- De Herstel- en Veerkrachtdialoog: Om het gebrek aan directe controle op de RRF te compenseren, is er een formele dialoog ingesteld. Om de twee maanden moeten de verantwoordelijke Eurocommissarissen verantwoording afleggen aan de bevoegde parlementaire commissies (BUDG en ECON) over de voortgang van de nationale plannen.
- Noodzaak van slagkracht: Voorstanders benadrukken dat de Unie tijdens de coronacrisis en de veranderde geopolitieke situatie (sinds de oorlog in Oekraïne) snel en flexibel moest kunnen reageren. Starre, traditionele parlementaire goedkeuringsrondes voor elke afzonderlijke aanbesteding zouden de slagkracht van de Unie in tijden van crisis lamleggen.
Conclusie
Het spanningsveld is dus reëel. En de voor- en tegenstanders van deze persistente fondsvorming erkennen dat gelijkelijk. Het is een democratisch deficit. Enerzijds is er een pragmatische verschuiving naar uitvoerende macht en flexibele noodfondsen om crises het hoofd te bieden. Anderzijds waarschuwen critici dat als deze “tijdelijke” noodstructuren de norm worden voor toekomstige EU-financiering, het budgetrecht van het Parlement — en daarmee de basis van de Europese democratische legitimiteit — stapsgewijs wordt uitgehold. Het Parlement strijdt er dan ook voortdurend voor om bij de vormgeving van toekomstige meerjarenbegrotingen (zoals het MFF na 2027) dit type fondsen weer volledig onder het reguliere parlementaire budgetrecht te brengen. Daaraan schort het. En daarom ook de voortdurende kritiek van de Europese Rekenkamer op de controle van het Coronafonds. Want die is ronduit slecht. Dat blijkt elke keer weer. Verder is er veel aan te merken op de manier waarop het Parlement nu onderhandelt over de controle op defensiebudgetten na 2027. En het schort beslist aan de specifieke rol van nationale parlementen dienen uit te oefenen bij het controleren van deze Europese miljardenstromen. Dat blijkt ook weer bij deze rijksbegrotingbehandeling 2027. Omdat de Kamer van toeten noch blazen weet hoe het met de fondsvormingen zit.
-
- .