De verschillende Nederlandse bijdragen aan het inmiddels aanmerkelijk in omvang toegenomen Europese Coronafonds dat ook ineens allerlei bestemmingen heeft gekregen die niets te maken hebben met de bestrijding van deze pandemie geeft aan, hoe merkwaardig de verantwoordelijkheden zijn komen te liggen van de bij dat fonds betrokken bewindspersonen en hoe die zich verhouden tot de thans aanhangige comptabiliteit verantwoordelijkheid van de minister van Financiën Heinen. Dus: diens aansprakelijkheid voor boekhoudkundige afrekeningsvraagstukken. Want als men zich nu niet laat leiden door zuiver academische fantasieën over die verantwoordelijkheid is maar één vaststelling mogelijk: die aansprakelijkheid of politieke verantwoordelijkheid is er formeel niet op EU-niveau. En juist dat maakt de huidige debatten over de inrichting van de rijksbegroting zo schimmig en zo illusoir. Laten we wel wezen en eens de balans opmaken. De Nederlandse totale bijdrage over de afgelopen zeven jaar aan het Europese Coronafonds geschiedde buiten de rijksbegrotingen om, maar vallen wel degelijk onder de politieke verantwoordelijkheid van de betrokken bewindspersonen jegens het nationale parlement. De bijdragen zijn echter gedaan buiten gemeen overleg met de volksvertegenwoordiging. Die weet op dit moment wel dat de zevenjarige Europese budgetcyclus in 2027 afloopt en dat zij als volksvertegenwoordiging gekend moet worden in de verrichte en nog toekomende aanbestedingen ten laste van dat fonds, maar hoe groot het fonds in totaliteit precies is, wat de bruto-bijdrage van Nederland in het totaal is en zal worden dat weet ze niet. Hoe komt dan die verantwoordelijkheid precies constitutioneel tot actuele uiting in de huidige kabinetsperiode? Want binnen de afhandeling van de huidige rijksbegroting-2027 kan dat geen thema zijn. Hoe past daarin eventueel de strafrechtelijke verantwoordelijkheid ex artikel 355 van het Wetboek van Strafrecht?.
De constitutionele en politieke verantwoordelijkheid voor het Europese Coronafonds (de Herstel- en Veerkrachtfaciliteit) komt in de huidige kabinetsperiode op drie specifieke manieren tot uiting buiten de reguliere Rijksbegroting-2027 om: via de incidentele verantwoordingsdebatten, het formele decharge-verleningsproces en de controlerende rapportages van de Algemene Rekenkamer. Dat is tenminste de bedoeling. Maar een onwetende Kamer kan niet eens opgeven wat de onderwerpen zouden zijn voor interpellaties over dit thema. Ze kan, on-ingelicht als zo vaak over springende politieke punten, eigenlijk onvoorwaardelijk gemanipuleerd worden. Dat gebeurt dus. Vooral door de wel ingelichte ambtenarij. De strafrechtelijke verantwoordelijkheid op grond van Artikel 355 van het Wetboek van Strafrecht functioneert hierbij louter als een theoretisch sluitstuk, aangezien dit artikel betrekking heeft op het willens en wetens schenden van de Grondwet of wetten via koninklijke besluiten, en niet op politiek omstreden besluitvorming in EU-verband. Dat is echter onbevredigend. Want de bedragen in het fonds die Nederland opbracht overtreffen de totaalsom aanmerkelijk die krachtens de aanhangige Rijksbegroting gevoteerd moeten worden door die Kamer. Wat blijft er over van het budgetrecht? Je kunt de constitutionele werking in de praktijk als volgt voorlopig uiteenzetten. Maar kloppen doet die uiteenzetting alleen maar als het parlement de aanbestedingen in totaliteit duidelijk voor ogen heeft. En die situatie is er niet. Zo goed als nooit. Maar goed. Over de actuele uiting van politieke verantwoordelijkheid is het volgende te zeggen. Omdat de middelen en verplichtingen rond het coronaherstelfonds destijds grotendeels buiten de reguliere nationale begrotingskanalen zijn vormgegeven, kan het parlement zijn budgetrecht (voorafgaande goedkeuring) hier niet direct op toepassen via de Rijksbegroting 2027. De controle verschuift daarom naar de repressieve (achteraf) controle:
- Verantwoording over de hervormingen (Herstel- en Veerkrachtplan): Om aanspraak te maken op de miljarden uit het fonds, moet Nederland specifieke mijlpalen en hervormingen doorvoeren. De huidige bewindspersonen (zoals de minister van Financiën) zijn politiek aanspreekbaar op de uitvoering hiervan. Het mislopen of vertragen van subsidies door slecht beheer vormt de actuele inzet van Kamerdebatten.
- Het Dechargebesluit: Elk jaar in mei (op Woensdag Gehandicaptendag) legt het kabinet via het Financieel Jaarverslag van het Rijk verantwoording af over het gevoerde beleid. De Tweede Kamer besluit vervolgens of zij de decharge verleent. Hoewel de bijdragen buiten de begroting omgingen, vallen de risico’s en de (misgelopen) ontvangsten onder het totale financiële beheer waarvoor het kabinet verantwoording verschuldigd is.
- Inlichtingenplicht (Artikel 68 Grondwet): De Tweede Kamer dwingt actuele verantwoording af door gebruik te maken van haar recht op informatie. Bewindspersonen zijn verplicht alle vragen over de besteding en rechtmatigheid van de middelen te beantwoorden. Maar ja, dan moet zij wel ernstige redenen hebben om te begrijpen dat er iets loos, iets niet echt kloppend is te maken of niet sluitend te maken zou kunnen zijn. De ambtenarij bij Financiën in Den Haag heeft dat wel, dat besef en kan het onderbouwen. Maar de Kamer niet. Die kan slechts iets bevroed en dat is toch, alles bij elkaar schimmig. Dat gaat vandaag of morgen fout. Heel fout. Zie de affaire-Cresson.
Wat nu de rol van Artikel 355 Wetboek van Strafrecht betreft: Artikel 355 van het Wetboek van Strafrecht regelt een specifiek politiek ambtsdelict. Het stelt ministers en staatssecretarissen strafbaar die hun medeondertekening (contrasign) verlenen aan koninklijke besluiten of beschikkingen, wetende dat daardoor de Grondwet of andere wetten worden geschonden. In de casus van het Europese Coronafonds past dit artikel als volgt in het staatsrechtelijke plaatje: Er moet sprake zijn van een opzettelijke en bewuste schending van de wet bij het ondertekenen of uitvoeren van een formeel koninklijk besluit. Het louter passeren van het parlement of het niet tijdig betrekken van de volksvertegenwoordiging bij EU-onderhandelingen valt hier niet zonder meer onder. Het kan geconstrueerd worden, maar daarvoor is veel kunst- en-vliegwerk nodig. Een minister kan niet via de reguliere officier van justitie worden vervolgd. Volgens Artikel 119 van de Grondwet en de Wet ministeriële verantwoordelijkheid kan een vervolging wegens ambtsdelicten alleen worden bevolen door de Tweede Kamer of bij Koninklijk Besluit. De berechting vindt plaats bij de Hoge Raad. Sinds de invoering van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid in 1848 heeft deze strafrechtelijke variant (artikel 355 Sr) haar feitelijke relevantie verloren. Al wordt ze in de handboeken over het Nederlands staatsrecht nog steeds als onderdeel van het verantwoordingssysteem behandeld om aan te geven hoe democratisch Nederland is. Het misnoegen van het parlement over het omgaan met het coronafonds wordt opgelost via politieke sancties (zoals een motie van wantrouwen) en niet via de strafrechter. Dat blijkt wel zijdelings uit de specifieke rapportages van de Algemene Rekenkamer over het mislopen van deze EU-gelden, maar die Rekenkamer houdt zich ten principale niet bezig met de historische werking van de Wet ministeriële verantwoordelijkheid bij ambtsdelicten. Kortom, de actuele verantwoordelijkheid krijgt vorm in het politieke debat en de decharge-procedure over de rechtmatigheid van het financiële beheer. Artikel 355 Sr biedt geen reële route voor handhaving, omdat politieke keuzes binnen de Europese Unie – hoe discutabel ook wat betreft de betrokkenheid van het nationale parlement – niet kwalificeren als het opzettelijk plegen van een ambtsmisdrijf in de zin van de strafwet. De minister kan hier bijna sanctieloos liegen.