In 1813 had Willem I als Soeverein Vorst eigenlijk stomweg het napoleontische systeem overgenomen dat de Franse bezetter had achtergelaten, wettelijk gezien, betreffende de hiërarchie tussen de Minister van Justitie enerzijds en de rechterlijke macht anderzijds. Dat systeem was volmaakt centralistisch. De Minister was uiteindelijk de baas in ieder opzicht over het orgaan dat een strafvervolgingsbeleid zou moeten opzetten. Dat beviel Willem zeer. Want die Minister was ook weer willoos werktuig van de Kroon. Dus van Willem. Verder had dat lichaam, dat men naar het Franse voorbeeld Openbaar Ministerie wilde noemen sedert 1810 ruime ervaring opgedaan met dat napoleontische systeem. Dus de overgang naar een stelsel met Willem aan het hoofd daarvan voor het strafvorderlijk beleid zou naadloos kunnen. Dat Openbaar Ministerie zou moeten vervolgen als er een redelijke verdenking kon worden geformuleerd terzake het daderschap aan een delict. Het legaliteitsbeginsel zou gelden: bij verdenking zou het Openbaar Ministerie meteen in actie moeten komen en verder een tenlastelegging moeten formuleren ongeacht of het nu zou gaan om een overtreding, een wanbedrijf of een misdrijf, de destijds gangbare drie categorieën van strafbare feiten.
Zou het Openbaar Ministerie van vervolging af willen zien, dan moest het daartoe een machtiging vragen bij de Minister en die zou namens de Koning een beslissing nemen. Er zou dus geen opportuniteitsbeginsel gelden, waarbij dat Openbaar Ministerie van vervolging zou kunnen afzien op gronden aan het algemeen maatschappelijk belang ontleend. Dat werkte destijds best. In 1920 nam echter, mede op grond van conjuncturele omstandigheden en op grond van het feit dat het aantal zorgtaken van de overheid op ordenend vlak en in het economische segment nogal was toegenomen, de behoefte toe om toch bij verdenkingen, hoezeer aannemelijk en technisch bewijsbaar, niet te vervolgen. Vooral wegens capaciteitsproblemen. De nieuwe wettelijke regeling van de strafvordering voerde daarom een opportuniteitsbeginsel in via artikel 167 van het nieuwe Wetboek. Dat hield in dat het Openbaar Ministerie op gronden ontleend aan het algemeen belang van vervolging zou kunnen afzien, eventueel onder voorwaarden. Dat hield in dat het Openbaar Ministerie in dit opzicht bestuurlijk enige armslag kreeg. Dat bleek in de dertiger en veertiger jaren echt nodig, want het aantal ordenende taken van de overheid nam geweldig toe, ook tijdens de bezettingsjaren. Maar kon de Minister nu op ad hoc basis ingrijpen in zaken met betrekking tot de vervolgingsbelissing? Kon hij het Openbaar Ministerie aanwijzingen geven? Men nam aan dat de bewindspersoon dat moest kunnen. Maar echt geregeld was het niet. Soms deed de Minister het en soms niet, al naar gelang de maatschappelijke luim en druk in politiek gevoelige zaken. Dan kon inhouden dat de Minister bewijsbare misdrijven toch niet deed vervolgen en zulks op grond van de aanname dat hij als hoofd van dat Openbaar ministerie dat natuurlijk moest kunnen, zij het binnen het kader van de politieke verantwoordelijkheid die in 1848 was ingevoerd ook in de strafvordering. Duidelijk was het nog steeds niet. Steeds was de vraag: Zou je in het huidige wettelijke kader van de Nederlandse rechterlijke organisatie kunnen stellen dat de Minister van Justititie uiteindelijk op grond van zijn parlementaire politieke verantwoordelijkheid functioneel hoofd is van het Nederlandse Openbaar Ministerie ten aanzien van strafvorderlijke vervolgingsbelissingen en dat hij altijd aanwijzingen, welke dan ook, op ad hoc basis kan geven over al of niet vervolgen in alle zaken waarin een redelijke verdenking is te formuleren? De vraag werd eigenlijk niet echt heel duidelijk beantwoord in de totale herziening van de wet op de Rechterlijke Organisatie die in 2000 volstandig in werking trad. De kwestie bleef maar steeds terugkomen, natuurlijk in politiek heikele zaken. En die waren er genoeg. Die vraag naar de verhouding Minister en Openbaar Ministerie raakt direct de spanning tussen de trias politica en de politieke sturing van het opsporingsapparaat. Kan de bewindspersoon ingrijpen? Het korte antwoord is: formeel-juridisch ja, maar constitutioneel-praktisch ligt dit uiterst gevoelig.
Om te bepalen of de Minister van Justitie en Veiligheid inderdaad als “functioneel hoofd” kan worden gezien, moeten we kijken naar de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO).
1. De wettelijke grondslag: Artikel 127 Wet RO
De basis voor de stelling dat de Minister altijd kan ingrijpen ligt in artikel 127 Wet RO. Dit artikel is glashelder over de hiërarchie:
“De Minister kan aanwijzingen geven betreffende de uitoefening van de taken en bevoegdheden van het openbaar ministerie.”
Dit bevestigt dat de Minister inderdaad de politieke verantwoordelijkheid draagt en de hoogste autoriteit is binnen de hiërarchie van het OM. Omdat het OM geen deel uitmaakt van de onafhankelijke rechterlijke macht (in de zin van rechtsprekende ambtenaren), maar valt onder de uitvoerende macht, is deze aanwijzingsbevoegdheid juridisch verankerd.
2. Ad-hoc aanwijzingen in individuele zaken
Maar de vraag is specifieker: of dit ook geldt voor ad-hoc beslissingen (wel of niet vervolgen) in concrete zaken. Sinds 1999 is dit strikter gereguleerd in artikelen 128 t/m 130 Wet RO:
-
Algemene aanwijzingen: Deze gaan over beleid (bijvoorbeeld: “geef prioriteit aan drugscriminaliteit”).
-
Bijzondere aanwijzingen: De Minister mag inderdaad een aanwijzing geven in een individueel dossier om wel of juist niet te vervolgen.
Echter, hier zijn zware procedurele waarborgen aan verbonden (de ‘lex Donner’). Donner, beproefd raadadviseur bij de afdeling Wetgeving en later Voorzitter van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid had een eigenaardig systeem van checks and balances uitgedokterd in het wetsontwerp dat deze verhouding beslissend moest formuleren en aan de primaat van de politiek recht zou doen:
-
Advies: De Minister moet eerst advies vragen aan het College van Procureurs-Generaal.
-
Transparantie: Als de Minister de aanwijzing doorzet (vooral bij een aanwijzing om niet te vervolgen), moet dit schriftelijk en gemotiveerd gebeuren.
-
Parlementaire controle: De aanwijzing moet ter kennis worden gebracht van de Eerste en Tweede Kamer. Dit is de “nucleaire optie”: de Minister moet zich in het publieke debat verantwoorden voor het direct ingrijpen in de rechtsgang.
3. De nuance: Functioneel hoofd?
Hoewel de Minister politiek verantwoordelijk is, wordt de term “functioneel hoofd” in de praktijk zelden gebruikt. Men spreekt eerder over de ministeriële verantwoordelijkheid.
Het OM geniet een grote mate van operationele onafhankelijkheid. De Minister bemoeit zich in de regel niet met de dagelijkse vervolgingsbeslissingen om de schijn van politieke procesvoering te vermijden. Een Minister die wekelijks ad-hoc aanwijzingen zou geven, zou het vertrouwen in de rechtsstaat ondermijnen en waarschijnlijk snel door de Tweede Kamer naar huis worden gestuurd. Dat was in 2000 het algemene denkkader, het staatsrechtelijke schema dat niet vrij was van abstracties en nogal riekte naar de studeerlamp, want de praktijk is zeer weerbarstig en Ministers kunnen redelijk halsstarrig blijken wanneer niemand het verwacht. Dat zou De Wijkerslooth bemerken. En ook dat hij zich dan geen hemelse raad wist. En wel terstond na zijn aantreden dat ook al een wat ranzige voorgeschiedenis had.
Samenvattend overzicht
Conclusie: Die stelling over de vervolging is juridisch correct. De Minister is de politieke top van de piramide en beschikt over de wettelijke instrumenten om de vervolging in elke specifieke zaak te sturen. Echter, door de verplichte transparantie naar het Parlement toe, fungeert de politieke verantwoording als een krachtig slot op de deur tegen willekeur.