In de zestiger en zeventiger jaren van de vorige eeuw kwam de constitutionele positie van het Openbaar Ministerie geregeld aan de orde, mede en met name vanwege de soms onbegrijpelijke wijze waarop het Openbaar Ministerie bestuurlijk scheen om te gaan met het vervolgingsmonopolie. Was dat monopolie eigenlijk wel bij dat instituut in goede handen? Moest dat monopolie eigenlijk wel bestaan? Die vragen deden zich des te indringender voor naarmate het Openbaar Miniisterie zich weinig en te weinig gelegen liet liggen aan de rechtspositie van de slachtoffers van misdrijven, vooral die gericht tegen de integriteit van het lichaam, de seksuele eerbaarheid en oriëntatie alsmede de goederen van overduidelijk te definiëren slachtoffers, slachtoffergroepen en belanghebbenden, die tot hun ongenoegen merkten dat ze helemaal afhankelijk waren van de inzichten, opvattingen en vooringenomenheden van een bepaalde Officier. De televisie liet steeds meer en steeds indringender zien dat andere landen aan de slachtoffers wel degelijk een eigenstandige procespositie inruimden in het strafproces en dat soms deze slachtoffers zelf een strafprocedure konden starten ter fine van schadevergoeding of met het oog op hun vergeldingsbehoefte. In Nederland werden in slachtoffers bepaald wel schrieltjes bedeeld. Kon dat niet anders en kon het Openbaar Ministerie niet gebonden worden, wanneer het wel of niet afzag van vervolging, aan wettelijke criteria die ook als waarborgnormen konden gelden voor slachtoffers en belanghebbenden. De academische wereld stortte zich daar weer op. En zij betoogde dat dat Openbaar Ministerie voldoende zelfkritische vermogens bezat, zelfreinigende competenties en maatschappelijk omgevingsbewustzijn om het monopolie adequaat te blijven hanteren waarbij aan alle partijen die zich in het veld op konden doen rekening gehouden werd. Maar de praktijk weerbarstiger dan in de studeerkamer bedacht werd, bleek daaraan toch contrair te zijn. Vandaar dat Donner getracht zou hebben — dat stond tenminste in de door hem geschreven memorie van toelichting op het wetsvoorstel dat leidde tot het al hier in deze Blogs al vaker bekritiseerde huidige artikel 128 van de Wet op de Rechterlijke Organisatie — dat Openbaar Ministerie te binden aan verantwoordingsplichten jegens de Minister van Justitie. Schriftelijk en goed gemotiveerd.
Als deze Minister aanleiding scheen te vinden concrete aanwijzingen daaromtrent te geven. In de praktijk bleek het artikel te leiden tot een zekere chantage van wederzijde, tussen MinIster en Openbaar Ministerie. De Minister had weinig zin om een aanwijzing te geven, ongeacht of deze generiek of specifiek zou zijn. Want zou de bewindspersoon dat doen, dan nam hij een bestuurlijke beschikking ingevolge de Algemene wet bestuursrecht. De Tweede Kamer kon hem interpelleren. Dan volgde daarop een debat, dat, naarmate het zich verbreedde, ook steeds scherper werd en aan leek te sturen op een kabinetscrisis naarmate de Kamer het idee had dat het Openbaar Ministerie zich bezondigd had aan vriendjespolitiek of naarmate er van leemten waren gebleken in de opsporing. Of naarmate er veel was weggeveegd onder het gerafeld karpet van het kantoor van de Officier of de politie, bij de balie van de wachtcommandant. Ik gaf de voorbeelden al waarbij de kijkertjes naar de op de televisie uitgezonden debatten, schorsingen van de vergaderingen, stemming of moties steeds meer een ranzige smaak de mond kregen en niet alleen wegens het gevorderde uur. De opgegeven motiveringen voor buitenvervolgingstellingen, verklaringen dat de zaak geëindigd was, bewijsuitsluitingsgronden met het gevolg van technische vrijspraken riepen alleen maar meer vragen op. En vervolgden bleken alleen maar immuun omdat de Minister zijn portefeuille niet wou inleveren wegens de daaraan verbonden onoverwinnelijke kabinetscrisis.
De bonnetjes-affaire bleek daarvan het deerlijk hoogtepunt, vooral omdat de staatssecretaris Teeven (toen nog: VVD) weg bleef komen met een voortgezet beroep op een staatsgeheim dat de staatszelfstandigheid van Nederland zou ondermijnen en dat hij dus niet openbaarde. En dus was er steeds weer iemand die vond dat die binding aan wettelijke rechtvaardigingsgronden voor sepot er helemaal niet moest zijn. En zo werd steeds weer gesuggereerd dat de constructie via artikel 128 Wet RO anders moest worden gedefinieerd. Zo bij een voorstel van het Kamerlid Sneller, dat oude koeien uit de sloten wil halen. Dit initiatiefvoorstel van het Tweede Kamerlid Sneller (D66) wijzigt de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO waardoor de bevoegdheden die de Minister van Justitie en Veiligheid heeft om zich te mengen in individuele strafzaken van het Openbaar Ministerie (OM) worden aangepast. En eigenlijk uitgesloten. Met dit wetsvoorstel beoogt de initiatiefnemer vier wijzigingen door te voeren. Allereerst stelt hij voor de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid van de Minister te laten vervallen. De Minister kan dan niet meer een aanwijzing geven tot opsporing, tot vervolging of tot niet-vervolging of de wijze voorschrijven waarop het OM in een concrete strafzaak zijn bevoegdheden moet inzetten. Hierdoor wordt formeel ingrijpen door de Minister in een strafzaak onmogelijk gemaakt. Daarnaast wordt de inlichtingenplicht van het College van procureurs-generaal beperkt waardoor er over individuele zaken geen inlichtingen meer aan de Minister worden verstrekt. Het voorstel laat ook de verplichting om besluiten niet meer eerst aan de Minister voor te leggen vervallen. Te denken valt aan een besluit over de inzet van bepaalde bijzondere opsporingsbevoegdheden. Ten slotte stelt de initiatiefnemer voor dat de uitoefening van taken en bevoegdheden door het OM in een concreet geval plaatsvindt zonder ondergeschiktheid aan de Minister.