Het geheel van wetsontwerpen zou in drie delen bestaan, volgtijdelijk vrij snel na elkaar en in onderlinge samenhang naar elkaar steeds weer wederkerig verwijzend in te dienen in het wetgevingstraject ter fine van advisering door de Raad van State. Het ISI zou het wetsontwerp, dat ik zou schrijven in die drie delen, interdepartementaal erdoor trekken, nadat de raad geadviseerd zou hebben. Het was een rigide ontwerp, een hard ontwerp. De Vreemdelingenwet-1965 was een gewone brede raamwet geweest zonder eigenstandige doelstellingen in het toelatingsbeleid, het toezicht op de vreemdelingen, de uitzetting en fysieke terugleiding, het opvangtraject met de locaties in den lande en de terugleidingen naar derde landen ter fine van terugname.
Daarvoor waren, dat wisten we goed, terugnameverdragen noodzakelijk met die derde landen. Die waren er nog niet. Daar hadden we ook geen ervaring mee. Veel van de Vreemdelingenwet-1965 was toch nog gebaseerd op de oude Vreemdelingenwet-1847 die van het vreemdelingenbeleid een zuiver nationale aangelegenheid maakte. De wetgever had bepaald dat de toelating in het buitenland gevraagd moest worden bij een Nederland consul, die meestal geen Nederlander was. Die autoriteit kon een tijdelijk doorlatingsbewijs uitschrijven, het paspoort of het lassez passer. Was dat afgegeven, dan was toelating in het Rijk in Europa alvast geborgd: dus instemming met het verblijf van de vreemdeling voor een periode langer dan drie maanden.
De grensbewakingsautoriteit in Nederland gaf op het paspoort een verblijfsvergunning af, corresponderend met de toelatingsvoorwaarden die de consul had gesteld. Die deed dat op basis van consulaire regelingen met het departement van Buitenlandse Zaken. Voor de Nederlandse koloniën, overzeese gebiedsdelen en bezittingen, factorijen en suzereiniteitsgebieden waren bij Souverein Besluit destijds andere regelingen voorzien, in overeenstemming met het koloniale gezag van die gebieden. De praktijk was echter dat geen paspoorten en geen verblijfvergunningen werden afgegeven. De vreemdeling kwam met een informeel handmatig lasser passer aan te Nederland. Dat werd geviseerd, bestempeld en soms wel of niet teruggegeven. Dan werd de vreemdeling doorgelaten.
Maar zonder nadere toelating. Hij was dus bij wetsduiding illegaal. Want de Vreemdelingewet eiste een document, dat van de toestemming voor het verblijf gewaagde. De minister van Justitie liet het zo. Want zo kon hij vreemdelingen op ad hoc basis doen aanhouden, stilhouden en overbrengen naar een verhoorsplaats. Dat deed hij bijna nooit. Want daarvoor was noodzakelijk dat de vreemdeling een gevaarzetting betekende voor de interne openbare orde, veiligheid en rust. De invulling daarvan werd feitelijk weer overgelaten aan de burgemeesters die Hoofd Plaatselijke Politie waren. Die hadden eigenlijk geen beleid — er was maar zeer sporadisch vreemdelingenverkeer.
Was een vreemdeling inderdaad toch onverhoopt een lastpost, dan stemde de burgemeester eerst af met de procureur-generaal in wiens ressort de vreemdeling en die burgemeester zich bevond. Die justitiële autoriteit gold als “fungerend directeur van politie” en had schier Napoleontische bevoegdheden in dit opzicht. Het resultaat was dat deze autoriteit onder het gezag van de minister van Justitie handelde en instrueerde conform schimmige circulaires die Justitie van tijd tot tijd deed uitgaan, meestal in tijden dat rondom oorlog dreigde uit te breken. Die circulaires gaven ruime, veel te ruime armslag en veroorzaakten dus willekeur. Wat die kon opleveren had het circulaire-beleid van de katholieke minister van Justitie Goseling in de periode 1937-1939 laten zien, toen massale toestromen van Joodse vluchtelingen uit het Duitse Rijk naar Nederland wiezen.
Veel van deze vluchtelingen werd toelating direct op eerste zicht geweigerd als zij geen persoon konden aanwijzen in hoofdelijk garant stond voor de ontheemde: dat deze nimmer aanspraak zou maken op publieke onderstand. De garant moest rechtmatig hier te lande verblijven en soms ook borgen stellen. Anders ging de vluchteling meteen terug naar de Duitse grens. En daar stond de Duitse Ordnungspolizei meestal al te wachten. Tegen deze beschamende periode reageerde de Vreemdelingwet-1965. Conform de geest van de tijd uit de zestiger jaren van de vorige eeuw gold zij eerder als een verwelkomingswet dan als een wettelijk kader om de vreemdeling te stuiten in zijn landinwaartse beweging, zoals in de memorie van toelichting op het eerste wetsontwerp uit de beoogde trits uit de doeken werd gedaan.
Bij de passus waarin hermeneutisch sluitend gedefinieerd werd wat “toelating” was, wat “toegang” betekende, wanneer “toegangsverschaffing” plaats vond, wat “overheidstussenkomst” daarbij al of niet rechtens betekende en dat “opvang” niet betekende bij implicatie dat de rijksoverheid instemde met het verblijf. Verder werden de daarbij behorende verantwoordelijkheden, bevoegdheden en aansprakelijkheden per departement precies opgegeven in een rubriek. We waren dus op de goede ambtelijke weg. Dacht het ISI. Totdat Hirsch meedeelde, op de valreep, dat hij de nieuwe Vreemdelingenwet toch niet bij wetsduiding onttrok aan de heerschappij van de Algemene Wet Bestuursrecht. Hij verbrak aldus de moeizaam bereikte ISI-gelederen.