De adressaten van de Interimwet van 1984 konden aan de memorie van toelichting en die van antwoord geruststellende waarborgen ontlenen: de wet was inderdaad overduidelijk gebrekkig en zeker op bepaalde punten lacuneus geredigeerd. Er was wellicht niet voldoende rekening gehouden met de mogelijke verstrekkende inbreuken op het private eigendomsrecht van de boeren, vooral dat betreffende de grondloze intensieve veeteeltbedrijven in de breedste zin van het woord. Dit soort onroerende goederen die hyperintensief uitgenut moesten worden per vierkante meter met zoveel uiterst kostbare mechanische apparatuur aard- en nagelvast eraan verbonden en tot geen enkel ander doel bruikbaar dat dat wat intrinsiek met het desbetreffende agrarische bedrijf verbonden was waren eigenlijk zeldzaam in Nederland. Het bijbehorende conservatoire handhavingsarsenaal mocht het tot vervolgingen komen, dat onmiddellijk toepasselijk was – en hier moest men denken aan bedrijfsstillegging, verbeurdverklaring van of aantrekking aan het verkeer van de instrumenta sceleris was ruimhartig aanwendbaar door het Openbaar Ministerie. Instrumenta sceleris: potjeslatijn voor: de middelen, de instrumenten, waarmee het delict was begaan. Die instrumenten hoefden niet typisch ontworpen te zijn of in elkaar gezet voor een misdadig doel. Een tractor, een dieselmotor, een handspade, een ventilator, een aggregaat: dat konden allemaal dat soort instrumenta zijn. Ook combines, silo’s, schakelkasten en computers. Het Openbaar Ministerie wist verrekte goed dat het maar de harde schijf hoefde te verwijderen uit het computersysteem dat de grub aanstuurde, en het hele varkensteeltprogramma voor de komende weken lag eruit. Het Openbaar Ministerie kon daarmee niet alleen directe kapitaalvernietiging te weeg brengen. Het kon een bedrijf onherroepelijk van de markt dringen, nog terwijl de opsporingshandelingen gaande waren. De boer kon wel bezwaar aantekenen tegen de inbeslagname. Maar produceren conform de lijn, dat kon hij niet. Vaak was hij, nadat het beslag door de rechter alsnog werd opgeheven, failliet. En zijn familie óók. De schade was voor de boer en zijn bedrijf onherstelbaar.
De term instrumenta sceleris was vaag. Ze bleek alle mechanische middelen te omvatten waarmee de verboden fosfaatuitstoot kon worden voorbereid, begunstigd of verheimelijkt. Ze kon dus leiden tot een wijd areaal van inbeslagnemingen. Dat kon verstorend werken op deze economische sector. De wetgever wist het, gaf het toe en zei ook toe dat ten gronde zou worden heroverwogen of deze betrekkelijk onbeperkte machtigingen die daarin besloten lagen en die tot onherstelbare cascadeschades konden leiden — ook nadat was beslist in een onherroepelijke einduitspraak door de rechterlijke macht tot en met een verwerpingsarrest van de Hoge Raad tot nietigheid van dagvaarding, vrijspraak of ontslag van alle rechtsvervolging – nader kritisch geëvalueerd zouden worden in een meststoffenbeleidsnota in 1987. Bij die nota zouden alle belanghebbenden betrokken worden.
In 1987 zou er een soort meststoffenconstitutie liggen bij de volksvertegenwoordiging: een wettelijke kaderwet voor het langere termijn nitraatbeleid van de Nederlandse overheid. Die grondwet zou meteen het raamwerk bieden voor organieke uitvoeringsregelgeving met een aan de Algemene wet bestuursrecht – die toen nog in volledige voorbereiding was – ontleend procesrecht dat op bepaalde onderdelen echt maatwerk zou opleveren horend bij deze agrarische bedrijfsvoeringen die zo veel diepte investeringen vereiste. En die dus van de investeerder een bestendige langere termijn bedrijfspolitiek vooronderstelde, want anders kon hij zelfs geen krediet vinden bij de banken waarvan hij in toenemende mate afhankelijk werd tot vér in de generaties na hem. Dat raamwerk zou allesomvattend zijn en instructie- en waarborgnormen geven die transparant de gewenste ecologiepolitiek borgden.
De eersten zouden gericht zijn tot de lagere overheden die uitvoeringsbesluiten zouden geven, de tweede waren direct tegen die overheden in procedures inroepbaar. De overheden zouden dus maar een beperkte marge hebben voor typisch ad hoc-beleid. In 2012 zou dan de stikstof- en fosfaatbalans voor landbouwgronden universeel te codificeren zijn. Dat kostte tijd. Het ging, daar was iedereen het over eens, om een volstrekt nieuw rechtsgoed, de nationale, typisch Nederlandse ecologische integere identiteit. Nederland gold als overbevolkt, waterstaatkundig moeilijk beheersbaar en hoogst kwetsbaar doordat het eigenlijk een enorme transitdelta was voor de West-Europese bevolking die ook nog eens steeds meer consumeerde, toenam (toen nog wel) en industrieel steeds intensiever expandeerde. Dat moest de rijksoverheid toch in kaart brengen. Het was te doen. Maar kostte tijd. Daarna konden zekerheden geboden worden. Maar natuurlijk bleek dat traject illusoir.
De Meststoffenwet-1987 was niet definitief. Want het Europees nitraatbeleid was volop in ontwikkeling. En de Gemeenschap hijgde schaalvergroting na en liet allerlei mediterrane staten toe tot de vrijhandelsassociatie die van ecologisch beheersbeleid nog nooit gehoord hadden en ook niet van plan waren dat serieus te nemen. Voorlopig zeker niet. Toen ook Balkanstaten zonder veel problemen werden toegelaten was dat duidelijk en ook dat het nitraatbeleid omgegooid moest worden. Al bleef men uitgaan – voor het oog – van de richtlijn van 1991. Maar daar kwamen nu heel erg veel uitvoeringsbesluiten aan vast te hangen die ook weer niet intrinsiek samenhingen. Waaronder de besluiten waarmee een staat voorshands onttrokken werden aan de werking van die richtlijn. De derogatiebesluiten die voor nieuwkomende staten voorlopig aanmerkelijk milder waren dan die voor Nederland, in verhouding tot diens bovengeschetste benarde deltapositie.
De Meststoffenwet-1987 werd dus steeds verder opgetuigd met strafbaarstellingen en handhavingsarrangementen die soms bestuurlijk en soms strafvorderlijk waren. En een integrale herijking van de aansluiting bij het meergemelde Algemeen Deel zat er stomweg niet in. Den Haag vond het niet nodig. Het legde steeds meer instructienormen uit en rolde een handhavingspatroon over het segment dat niet veel meer had te doen met de strekking van de nitraatrichtlijn. Die overigens in een technisch jargon was gesteld, vooral in connectie met de uitvoeringsbesluiten, die een academische studie chemie vooronderstelde. Wijziging op wijziging volgde en de vraag kon rijzen of de Meststoffenwet eigenlijk niet de basis werd voor een integrale machtigingswet tot agrarische bedrijfsonteigening. Progressieve partijen zagen daar geen bezwaren in. De boeren hadden al zo lang boven de wet gestaan, dat ze tijdelijk ook best buiten de wet konden gesteld worden, leek het electorale parool. De stikstofkaarten die daarbij hoorden had het kabinet in 2021 al in de kontzak. Berlijn aan de Noordzee zei Rob Jetten al, de minister voor Klimaat en Energie in het kabinet Rutte sinds 2022. Klimaat ging boven al. Wie zou dat durven betwisten? Vooral omdat het een dooddoenende gemeenplaats is. Klimaat, wie kan er tegen zijn?