Het bleek, na Die Wende van 1989, dat de VOPO’s — de beambten van de Volkspolizei van de Deutsche Demokratische Volksrepublik, ingesteld door Stalin – de meest efficiënte en effectieve grensbewakingsactiviteiten had ontplooid sedert 1948 ten behoeve van het Westen. Iedereen die zonder ontheffing via het IJzeren Gordijn naar Het Westen trachtte te komen werd genadeloos afgeslacht door dit korps. Dat zijn equivalenten had binnen alle staten van het Oostblok, bijeengehouden door de defensie allianties voortspruitend uit het Warschaupakt. De tegenhanger van de NAVO. Maar dan op oosterse wijze berijmd.
Het Westen had zijn vreemdelingenbeleid op die sluitende grenscontrole afgestemd, zonder dat eigenlijk tot het collectief bewustzijn te laten doordringen. Het had daarom wel vreemdelingentoezicht en vreemdelingenbeheer georganiseerd binnen de nationale ressorten voor de westerse toegangspoorten tot de gemeenschappelijke rechtsruimte van de Europese Economische Gemeenschap, de EEG. De voorloper van de Europese Unie. Dat toezicht en beheer was intergouvernementeel ook wel redelijk goed afgestemd. Die taken concentreerden zich op de internationale luchthavens binnen die ruimte. Daar werd grenscontrole uitgevoerd, al of niet gevolgd door toegangsverschaffing, mits toelating in de staat van herkomst op consulair regelmatige wijze was verkregen. Door de vreemdeling die die ruimte wilde binnenkomen.
De toelating komt neer op toestemming vanwege de overheid van de staat, waar de vreemdeling zich voorstelt zich toegang te verschaffen. De toelating komt neer op een rechtshandeling: die officieel afgegeven toestemming. Die je in het buitenland moet aanvragen. Consulair, doorgaans. Is die toelating er niet bij aankomst of kan zij niet rechtsgeldig blijken, dan mocht de staat van eerste aankomst geen toegang verschaffen. Bij de steeds toenemende risicodragende vluchten uit Afrika en Azië werd dan de betrokkene tegengehouden bij de grenscontrole. Hij moest in de transitruimte van de luchthaven blijven. Hij kwam de gemeenschappelijke rechtsruimte niet binnen. De staat van aankomst stelde daarop de vervoerder aansprakelijk voor onmiddellijke terugname per retourvlucht. Privaatrechtelijk, derhalve. Hoe die vervoerder dan verder handelde, was zijn zaak.
Voldeed de vervoerder niet aan de uitvoering van de terugnameclaim, dan kreeg hij grote moeilijkheden op alle internationale luchthavens binnen de gemeenschappelijke ruimte. Zijn landingsrechten kwamen op de tocht, werden geschorst of opgeschort. Maar er was ook nog heel wat anders mogelijk. Het aanleverende toestel werd in beslaggenomen of weggeleid naar het kruispunt van twee landingsbanen. De terugvlucht werd op allerlei wijzen aan de maatschappij gefrustreerd. De gedachte was: die vervoerder heeft verdiend aan deze inreis, dat is duidelijk door het afschrift van het ticket van de illegaal arriverende. Dat afschrift blijkt die vervoerder altijd wel te hebben. Uiteraard. Mooi, dan zorgt die vervoerder ook maar dat die illegaal geloosd wordt. Inmiddels bleven deze documentlozen natuurlijk hangen in de transitruimten.
Die werkten niet mee. Tijd genoeg. Vooral omdat de overheden ze toch in hun verblijf gingen faciliteren door ligging, soep, broodjes en reinigingsfaciliteiten. De transitruimten werden dus op den duur wel dichtbevolkt. Het stonk er ook wel. Maar op den duur, als de illegaal ging inzien dat hij met zijn wederspannigheden niet echt opschoot ging hij toch maar de slurf in die leidde naar het retourtoestel. Totdat de Haarlemse rechter ineens besliste dat dat verblijf in die ruimte detentie was in de zin van artikel 5 van het Mensenrechtenverdrag van Rome. Detentie, zei die rechter, moet gebaseerd zijn op een wettelijke voorziening – prescribed by law – en waar is die dan? In de Vreemdelingenwet staat die zeker niet.
Dan is deze detentie onrechtmatig. En is de overheid er voor aansprakelijk. Zij moet die onrechtmatigheid terstond stoppen. En toegang verschaffen. Dat leidde tot grote commotie bij de uitvoeringsdiensten. Die vroegen om wetgeving. Piet Hein Donner besloot nu de fictie in te voeren bij wet dat deze transitruimten exterritoriaal waren. Ze waren buitenlandse exclaves. De detentie was dus begonnen en voltooid in het buitenland en Nederland kon er niet voor opdraaien. Ik nam Donners wetsvoorstel over, want ik was zijn opvolger.
Donner had het voorstel in fiches ondergebracht in sigarenkistjes van corona’s royaal. Die rookte ik zelf ook. Maar dat was het enige waarin Donner en ik overeenstemden in dit traject. Een fictie moet enige feitelijke grondslag hebben in de historische werkelijkheid. Dat hadden deze ficties van Donner niet. Het waren narrativiteiten bij wetsduiding. Donner verhaalde hier een nieuwe werkelijkheid. Die zelf geografisch nergens op kon steunen, zeker niet in de verdragen waarin de territoriale definitie van ons betoverende koninkrijkje was vervat sedert 1830. En vanaf dat moment gingen de verhoudingen met de andere EEG-partners scheef in het vreemdelingendossier.