In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel waarin de twee beginselen artikelsgewijs zouden worden verwoord zou er geen misverstand mogen overblijven dat het voorziene handhavingssysteem alleen zou kunnen werken als de niet-toegelatene verder geen enkele aanspraak zou kunnen maken op welke overheidsvoorzieningen dan ook. Rijksbreed. Maar ook op lager niveau van gemeenten, agglomeraties, provincies, interregionale zorginstellingen waarin een overheidstaak zou worden behartigd in constitutionele zin. Dat is het finale koppelingsbeginsel. Dat zou aangekondigd moeten worden. Maar daarvoor zouden de categorale wetten, strekkende tot bijstand, maatschappelijk hulpbetoon, verzorging van zwakkere personen of geestelijk gestoorden, openbaar onderwijs in alle didactische lagen, ook het lager en middelbaar beroepsonderwijs moeten worden aangepast.
Het kabinet nam dus mede een zware hypotheek op een daarna aanbrekende regeringsperiode, want dat Lubbers dat met het zittend kabinet zou flikken te voltooien was volkomen illusoir. Ook, omdat er per verstrekkingssegment, per soort ondersteuning en per voorliggende voorzieningen aanmerkelijk overgangsrechtelijk genuanceerd zou moeten worden. Neem de Leerplichtwet. De ouders moeten zorgen dat hun kind het plichtmatige didactische curriculum volgt. Zijn ze echter, naar bij de verblijfstoets, die bij de intrede van dat kind niet wettelijk voorgeschreven was, maar nadien plichtmatig moest worden uitgevoerd en gecontroleerd achteraf gebleken is al die tijd illegaal te zijn geweest — dat kwam al heel vaak voor – dan kon men niet zondermeer dat kind meteen van de school verwijderen.
Maar deed men dat niet, dan moesten de ouders toch in staat worden gesteld aan het kind de juiste zorg te besteden. En dat kón dan toch bij uitzondering beteken dat die ouders toch bijstand bleven genieten voor een zekere periode. De ISI (Interdepartementale Stuurgroep Immigratie) voorzag een vijflagig overgangsrechtelijk systeem, waarbij het retroactieve eerbiedigingsbeginsel het primaat zou hebben, maar waarbij tal van precies omschreven uitzonderingen mogelijk waren. Met subdiversiteiten. Die moesten worden gedefinieerd in uitvoeringsverordeningen. Verder was uitgemaakt dat illegaal verblijf geen misdrijf zou zijn. Omdat, als je zou bepalen dat de vreemdeling daarvoor op dat niveau strafbaar zou zijn, hij recht zou hebben op tegenspraak bij de strafvervolging. In het opsporingsonderzoek, het gerechtelijk vooronderzoek, het onderzoek ter terechtzitting en, God zal mij bewaren, hangende hoger en cassatieberoep. Dat kon makkelijk leiden tot een termijn van vijf jaren waarin toch niet uitgezet zou worden. Dan zou de illegaal tóch weer van kleur kunnen verschieten en nu op basis van binnen die termijn opgedane nova technisch onuitzetbaar worden.
In de nota aan het kabinet stonden de verschillende scenario’s gedetailleerd uitgemeten en ook een schatting van het getal illegalen dat al aanwezig was sedert Die Wende in Nederland. Met de gevolgen daarvan. Schattingen uiteraard. Het ging tenslotte om een dark number. Maar ook dat kun je verantwoord schatten. We hadden gelukkig experts bij het ISI die daarvoor over geijkte proefondervindelijke metingsbakens beschikten en naar rato behoorlijk adequate waarschijnlijkheidsberekeningen konden verantwoorden. We duchtten de grootste weerstand tegen onze benaderingswijze eigenlijk uit de eigen gelederen.
Die, welke ingebed waren binnen de Stafafdeling beleidsontwikkeling bij de Directie Vreemdelingenzaken zelf. Die, welke ondergronds bleven opponeren bij het departement van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, die hier een afschuwelijke beleidsombuiging signaleerden. Voor gremia bij Sociale Zaken gold het zelfde. Maar het zwaarste geschut zou op het ISI worden gericht door de rechterlijke macht. En haar academische ondersteuners bij de juridische faculteiten waar een leerstoel Vreemdelingenrecht bestond. Daar vreesde men de existentie zwaar bedreigd. Die houding nam Buitenlandse Zaken op het allerlaatst ook te dezen aan. Daar was een afdeling met welke Justitie in bepaalde gevallen, opgegeven krachtens de Vreemdelingwet-1965, overeenstemming moest hebben over het geven of weigeren van de toelating, ook na illegale toegangsverschaffing. Het door de ISI voorgestelde zou aan die overeenstemmingseis een drastisch einde maken.